Tradicionalmente, la gobernanza digital ha sido entendida como la gestión de relaciones entre diversos actores políticos y técnicos que intervienen en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar asuntos de valor público en la implementación de tecnologías digitales. Dicho proceso puede caracterizarse tanto por la competencia como por la cooperación. El objetivo sería mejorar la relación (horizontal) entre una pluralidad de actores públicos y privados, buscando mejorar la toma de decisiones, la gestión y el desarrollo de lo público y lo colectivo, con una marcada intención de integración y de interdependencia. Por lo tanto, la gobernanza digital se haría cargo de la complejidad, la cobertura, los intereses contrapuestos, los actores y los resultados esperados que se han expuesto en el estudio, y se configura como un campo que se debe implementar para el logro del bienestar de la ciudadanía, las empresas y las instituciones de la CAPV. Es decir, la gobernanza digital no trata solo de una agenda digital a implementar por las distintas instituciones y administraciones.
Se trata de abordar desafíos que sean inherentes a la propia gestión y la gobernanza, pero también de lidiar con factores externos a la gobernanza, como la cultura de participación, los límites de las tecnologías para traer cambios sociales, y, sobre todo, de cómo acentuar la dimensión social tanto de los procesos internos como externos de la gestión. En ese sentido, este estudio ha postulado cuatro principios básicos de accountability que son capaces de aglutinar las acciones técnicas y sociales en la TD, y que serían capaces de canalizar estas y otras iniciativas de cara a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ya que los mismos podrían ser entendidos como frentes que buscan producir más legitimidad social, en el sentido de profundizar la igualdad, horizontalidad, inclusión, justicia social, la eficiencia de la gestión, la paz y la convivencia, entre otros. Esos principios básicos de accountability son la responsabilidad, la transparencia, la responsividad, y la participación.
Llevados al campo de la TD, analizamos a doce actores representativos de cuatro campos (C1 – ciberseguridad, C2- protección de datos personales, C3 – gobierno abierto, y C4 – sociedad civil), para analizar sus valores y misiones internas para entender cómo manejan u operan dichos principios y qué visiones actuales y futuras tienen sobre la TD. Incluso se fue más lejos, ya que, no bastaba mapear cómo operan esos principios, sino también analizar cómo se puede profundizar la accountability a través de prácticas y relaciones con otros actores. Así las cosas, también se analizaron las principales herramientas de los actores (comunicativas o de diálogo, verticales o de ejecución/legislación, diagonales o de gobernanza, horizontales o de inclusión de la ciudadanía). También se analizaron los principales roles (de ejecución, de regulación, de integración, y de presión desde lo común), ya que las herramientas no necesariamente correspondían con el rol de un determinado actor. Es decir, las herramientas darían pistas sobre cómo cada uno de ellos se ve en sus capacidades para operar en la TD, mientras que los roles nos dan una percepción global y externa para contrastar esa primera percepción, verificando hasta qué punto cada actor está condicionado por prácticas del pasado, por prerrogativas normativas, inercias institucionales, etc. Esto nos da una idea del margen real de cambio y de conexión con otros actores en la gobernanza digital en Euskadi (véase resultado en la Tabla Resumen al final de la Parte 3). A través de estas dimensiones, se verificó que los actores priman casi siempre las herramientas comunicativas e integradores, incluso en el campo de la sociedad civil. Es decir, para promover una transición más ciudadana, se primaría no tanto las estrategias horizontales de forma directa, pero sí de forma indirecta a través de acciones integradoras y de mejora de la coordinación en la gobernanza con otros actores. Esto nos lleva a concluir que la mayoría de los procesos y acciones de los actores en los cuatro campos se basa en una perspectiva de accountability consecuencialista, y, en menor grado, de una accountability sustantiva (ver Parte 1). En aquella perspectiva, la accountability es pensada más como unoutput, y la legitimidad surgiría como resultados de los procesos y la toma de decisiones. Por ejemplo, el público sirve como referencia para pensar la implementación de tecnologías, o para llevar a cabo campañas de ciberseguridad, en vez de interpretarse que el propio público pueda participar en esos propios procesos o durante su confección. Desafortunadamente, también se verificó que la mayoría de los actores, a pesar de ser conscientes de la agenda de igualdad de género y de la cuestión medioambiental, no emitieron acciones concretas combinando estos temas en la TD. Es decir, con la excepción de dos actores (uno en el campo C3 y otro del C4), aunque esas acciones existan, no se formularon o conectaron con la agenda digital de una forma robusta.
No obstante, esto no quiere decir que se puedan abrir espacios para conectar esas grandes agendas y para promover acciones de accountability más sustantiva, en la cual la propia ciudadanía pueda participar e incluso codecidir en las prácticas digitales. Esto se relaciona con la participación activa de la ciudadanía en niveles no alcanzados hasta ahora. Esto no quiere decir que las políticas deban implementar la participación en todas sus fases, pero de que sí se pueden abrir espacios y fases para incorporar esta práctica, sea de forma experimental o de forma más rutinaria. No se trata de un capricho normativo, o de que las acciones participativas sean por sí solas mejores. Se trata, más bien, de que la participación, dentro de los principios de accountability, es el proceso que más ha sido inexplorado, que más se acerca al objetivo de la accountability (la legitimación social, ya que emana de las propias personas que son objeto de la gobernanza), y qué más es capaz de innovar y profundizar las prácticas democráticas. Lo que, a su vez, estaría relacionado con una transición digital más social y ciudadana, en el sentido de situar a las personas en el centro de los procesos de gestión pública y privada.
Así las cosas, el estudio pasó a contrastar en qué dimensiones los actores se entendían en la TD (dimensión política/legal, dimensión de servicios, dimensión de personas, dimensión crítica). A través de metodología Delphi, también se preguntó sobre cómo los niveles de participación (retórica, consultiva, y codecisoria) pueden ser mejorados, así como cuáles son las mejores prácticas para trasponerlas hacia otros actores en la red (Véase resultado de la Tabla Resumen al final de la Parte 4). Estas nuevas dimensiones nos permitieron comprobar que algunos actores tienen más potencial para mejorar sus prácticas de participación, incluso cuando se trabaja prácticas puramente consecuencialistas, como el desarrollo de tecnologías y la seguridad de datos. Además, se verificó que la mayoría de los actores tienen más amplitud y presencia en la dimensión de servicios, por lo que la TD puede ser entendida como una nueva fase de la reconversión de servicios y de actividades productivas en la sociedad de la información, algo muy acentuado en el entorno de la CAPV después del ciclo de políticas económicas basadas en el tejido productivo del primer y segundo sector en décadas del siglo pasado. En esta nueva era digital, se han colectado muchas propuestas de buenas prácticas, y que han ayudado a formular distintas recomendaciones en este estudio (ver todas las recomendaciones al final de la Parte 5). Algunas de ellas pasan por acciones como promover un enfoque proactivo y planificado a colectivos específicos, ampliar las comisiones de participación a parte de aquellas relacionadas a OGP a nivel autonómico, publicar en Irekia para votación y consulta proyectos de la administración relacionados a la administración electrónica y la digitalización, crear una comisión relacionada con la administración electrónica y la digitalización donde diversos colectivos ciudadanos estuvieran representados, contar con personal técnico en materia de participación que colabore con el personal técnico que desarrolla herramientas digitales, tener cuidado en el uso de la participación en ambientes complejos en el conjunto de la organización (ya que su eficiencia aumentaría en unidades de trabajo sectoriales), e incluso, desde el lado de la sociedad civil, de que la ciudadanía ocupe y participe de forma activa los espacios y canales que la Administración pone a disposición. A las limitaciones de la participación se ha mencionado la adopción de medidas mixtas entre la democracia deliberativa y agonística. Además, aunque parezca lo contrario, aún hay un campo muy grande para desarrollar prácticas de innovación democrática. También se expresó que reformas más estructurales a largo plazo requieren de un cambio cultural complementario a las recomendaciones citadas, lo que rescata la importancia de herramientas comunicativas, campañas de información, y el refuerzo de una esfera pública en el campo digital.
En la representación visual del mapa de la TD en Euskadi (Parte 5), al analizar y representar la red de actores en nuestra muestra (en cuanto a centralidad, capacidad de integración, interdependencia, e incluso relaciones de poder) se encontraron asimetrías y desconexiones muy pronunciadas entre los campos. Es decir, sea por cuestiones de agenda, por falta de prerrogativas o límite de potestades, los propios actores de los campos C1 y C2 surgen en un clúster propio, mientras que los actores del C4 necesitarían ser mejor integrados. Con excepción del campo C3 de gobierno abierto, si consideramos la red como un todo, aún hay todavía espacio para crear más conexiones, tareas conjuntas, y roles que conjuguen los diferentes campos. Se trata, por lo tanto, de una red con potencial de crear más relaciones en el panorama de prácticas que van allá del gobierno abierto y que conjuguen una ciberseguridad transversal, una protección de datos abierta, y una inclusión más incisiva de actores de la sociedad civil que trabajan en distintas prácticas (con empresas, con asociaciones locales, o incluso co-creando software y hardware). Estas conexiones son fundamentales en futuros estudios, los cuales podrían también incluir variables como la soberanía de datos, auditoría de algoritmos, entre otros procesos tecnológicos, mediante la incorporación de la ciudadanía a través de las herramientas, roles, y formas de participación analizados en este estudio.
En nuestra red, surge una desconexión de los actores del campo C4. Esto no quiere decir que actores de la sociedad civil no sean considerados totalmente o estén al margen de la TD. Por lo contrario, lo que se menciona es que los actores de los campos C1, C2, y C3 tendrían la ventaja de tener más capacidad para amplificar sus prácticas hacia el resto del cuerpo social. Para esto, dependen de las propias administraciones como entes reguladores y propagadores para reformular y amplificar sus acciones. Mientras tanto, actores del campo C4 necesitarían más que herramientas comunicativas y diagonales (las preponderantes en este campo) para tener más centralidad o para crear más conexiones con otros actores. Esto demostraría que, en el encuentro y refuerzo mutuo entre prácticas ‘top-down’ y ‘bottom-up’, la responsabilidad y capacidad preponderante para realizar dicha conexión cae en mayor grado, pero no de forma exclusiva, en los actores situados en niveles superiores.