2.1. La definición de rendición de cuentas o accountability
Inicialmente, la palabra “accountability” tiene una imposible traducción, pero se relaciona muy de cerca con el conocido término “rendición de cuentas”. También es cierto que la accountability se refiere a un acto de demostración de hechos y acciones que se puede incluir como principio de profundización democrática. Por ello, accountability y rendición de cuentas se utilizarán en este estudio como términos intercambiables. Hecha esa aclaración inicial, se puede afirmar que, en vez de una práctica estática limitada a rendir cuentas, la accountability es un principio relacional que implica una dialéctica entre dos o más actores sociales.
En la ciencia política contemporánea (McGrath & Whitty, 2018), un actor A rinde cuentas si hay otro actor B ante quien el primero es responsable. La rendición de cuentas existe sólo si hay un actor que es responsable ante los demás. Así, la rendición de cuentas siempre tiene un aspecto relacional; la responsabilidad, por el contrario, está fijada temporalmente y puede existir sin rendición de cuentas. Un padre es responsable de sus hijos, pero sólo cuando es llamado a demostrar esa responsabilidad se puede hablar de accountability. Una persona también puede ser responsable de ser un buen colega, vecino y ciudadano. En todas esas situaciones, debe haber un individuo o un grupo de personas para mostrar accountability: el actor «B» a quien se rinde cuentas. En resumen, la rendición de cuentas es una relación activa y una práctica constante para alcanzar objetivos ulteriores más que un concepto fijo o un fin per se.
En este estudio, nos centraremos en la accountability o rendición de cuentas pública, un modo de rendición de cuentas en el público; para el público; e incluso por el público. En ese sentido, no todas las situaciones relacionales que implican la responsabilidad pública son iguales a la rendición de cuentas. Los votantes, los políticos y un grupo de ciudadanos son audiencias con diferentes intereses y relaciones. Cuando esas audiencias son llamadas a justificar, excusar, explicar y son corregidas (o cuando son sancionadas) por determinadas acciones y motivaciones, la rendición de cuentas está en marcha. Si estas cuentas se dan ante la atención pública, la rendición de cuentas se ejerce en la ciudadanía. La rendición de cuentas se puede expresar en salas privadas y a puerta cerrada, como en el caso de algunos comités parlamentarios. En este caso, aunque la accountability tenga un público restringido, pretende llegar al público en general. Por lo tanto, es la rendición de cuentas al público. Finalmente, la rendición de cuentas es para un cierto objetivo y propósito.
Los objetivos de la rendición pública de cuentas son múltiples ya que esta práctica está delimitada por alcance, tiempo, diseños institucionales y recursos y serán estudiadas en el siguiente apartado. Sin embargo, la accountability pública se relaciona principalmente con los poderes formales, la autoridad, la soberanía y los deberes y derechos. Por ser una práctica sociopolítica relacional o dialéctica, la rendición de cuentas no sólo sirve para evaluar el poder, sino que también es un mecanismo para comprender, examinar, negociar e incluso desafiar el poder. Por lo tanto, la rendición de cuentas implica remodelar la comprensión de la autoridad y su legitimidad. Expliquemos estos conceptos.
La autoridad es uno de los conceptos más antiguos y más ampliamente utilizados en la vida política, coincidiendo con su propia fundación: un autor es el originador de algo, y todos los artefactos humanos, así como los agregados, llevan la marca de la autoridad. Toda definición asocia autoridad con poder, pero pueden disociarse en contenido y forma. Por ejemplo, el consenso tiende hacia el triple tratamiento de Max Weber, que distingue la autoridad basada en la tradición, la autoridad racional-legal y la autoridad carismática. La “autoridad tradicional” de Weber es una visión de la tradición alojada en las comunidades. Por ejemplo, la sabiduría, la religión, la propiedad están enraizadas en un fuerte sentido de continuidad y satisfacción a través de la lealtad que vincula a los miembros con sus posiciones sociales y rangos (Calise & Lowi, 2010). La “autoridad racional-legal” ha permeado la mayoría de las funciones de los sistemas sociales y económicos modernos. Depende de la fuerza de un argumento, la creencia en la validez del estatuto legal y la competencia funcional basada en reglas creadas racionalmente. La idea de que la racionalidad y la legalidad deben regir nuestras vidas se ha convertido en un hito cultural en los dos últimos siglos. No obstante, incluso en el modelo representativo de democracia, donde la legitimidad de la soberanía popular escoge a representantes políticos, estos son autorizados a tener autoridad, pero no concentran o son las fuentes de legitimidad. Es decir, estos son representantes que actúan en base a una legitimidad manifestada, pero no encarnan la legitimidad de forma automática. Prueba de ese mezclar de cosas es la “autoridad carismática”. Esta es quizás la más controvertida entre los tres tipos ideales weberianos, ya que implica diferencias tanto en el terreno empírico como normativo (Calise & Lowi, 2010). La autoridad carismática excesiva debe reconocerse como el intento fallido de construir una conexión entre autorización y autoridad, ya que un partido o líder único refleja el intento de simplificar todo el contrato social en una sola persona u organización. Para contrarrestar esos excesos, la accountability puede relacionarse con prácticas de innovación democrática para ampliar el territorio de la legitimidad sin caer en ese espejismo de la legitimidad (ver sección 2.2).
Considerando la relación binomial entre autoridad y legitimidad, surgen varias combinaciones y formas para resolver su tensión. Por ejemplo, los actores gubernamentales y del mercado pueden tomar decisiones públicas porque tienen autoridad, pero las mismas decisiones pueden carecer de legitimidad. Por el contrario, si esas decisiones se toman con base en la representación, la participación, la transparencia y el estado de derecho, se dice que esas decisiones “tienen más legitimidad porque canalizan más formas y preferencias del público” (Koppell, 2010, p. 56). De hecho, se puede diseñar un proceso de rendición de cuentas para que sea permeable a la representación y la participación, para mejorar la transparencia y proteger el estado de derecho. Estos ingredientes son pasos básicos hacia la legitimidad pública. Estos pasos no definen la legitimidad, pero su presencia (incluso si uno está ausente) allana el camino hacia una decisión legitimada. Al mismo tiempo, la autoridad no es espontánea ni es una práctica milagrosa. La autoridad para ejecutar una decisión de interés público puede tomarse con base en el poder real para implementar una determinada decisión. Una organización puede ser legítima ante los ojos de la sociedad civil, pero puede carecer de autoridad o capacidad para implementar una decisión esperada. En ocasiones, la autoridad puede desplegarse por tendencias excepcionales y de normalidad que escapan al Estado de derecho y a un proceso legítimo. Pero ya sea por medios duros o blandos, cuando alcanza un determinado objetivo, la autoridad siempre mantiene una relación con la legitimidad. Es decir, la autoridad toma decisiones (normativas, cognitivas, simbólicas, pragmáticas) considerando la legitimidad como procedimiento o como consecuencia.
En el primer caso, la autoridad para ejecutar una decisión es permeable a los pasos de legitimación durante la adopción y ejecución de una decisión pública. Un ejemplo es la consulta deliberativa que plasma la forma en que se puede gastar el presupuesto público en una ciudad. La legitimidad aquí redefine los procedimientos que engloba una decisión pública. Sin embargo, en un enfoque consecuencial, la autoridad considera la legitimidad como un resultado más que como un medio para tomar e implementar una decisión. Una decisión que afecta a la ciudadanía puede tomarse para mejorar los servicios o bienes públicos. Por ejemplo, los asuntos de seguridad rara vez se deciden con participación directa y deliberación del público durante sus trámites procesales. Pero esas decisiones pueden ser consideradas como un medio para alcanzar objetivos legítimos ulteriores, como garantizar la seguridad de una población y preservar las instituciones públicas de un territorio. En este caso, los resultados o consecuencias legítimas pueden justificar o absolver la decisión pública, aun cuando ésta haya sido adoptada sin procedimientos legítimos. Pero una perspectiva consecuencial de legitimidad no está exenta de problemas, por ejemplo, las decisiones en seguridad no deben ser descontroladas durante sus procedimientos sólo porque tienen buenas motivaciones y esperan buenos resultados.
Así las cosas, el concepto de legitimidad o legitimación en este estudio se relaciona con el terreno en el que la autoridad necesita construir sus cimientos. Al mismo tiempo, la legitimidad funciona como un horizonte teleológico (punto de destino), una marca continua en la brújula que debe ser abordada por las decisiones o metas de la autoridad para evitar la norma mecánica, un poder vacío y el incumplimiento de los objetivos; bases morales y éticas para una decisión pública. La legitimidad, por tanto, no se ve reforzada automáticamente por la tradición o el carisma. En ese sentido, la legitimidad corresponde a la autorización, la concesión de autoridad para conducir y actuar en nombre de las partes afectadas. Sin embargo, más que cumplir con las expectativas de la mayoría, un líder, institución o entidad se concibe con mayor legitimidad a través de la realización de políticas y acciones permeadas por un conjunto de principios que materializan la legitimidad. Esos principios pueden incorporarse en el acto mismo de gobernar a través de enfoques procedimentales y consecuencialistas, como se mencionó anteriormente.
La autoridad se puede encontrar separada de la legitimidad, y viceversa, pero su tensión y conexión son necesarias para constituir la dinámica de la política, desde la micropolítica a nivel individual hasta los niveles estructurales del poder, desde las pequeñas hasta las grandes decisiones que afectan a toda comunidad política, como la familia, la vecindad, provincia, país, región y humanidad. Así, el punto aquí es reconocer que la autoridad y la legitimidad son dos frentes que siempre se negocian durante la decisión e implementación de las decisiones públicas.
A la luz de lo anterior, la autoridad y la legitimidad deben estar conectadas para formular e implementar políticas. Ya sea por pasos procesales o por un enfoque consecuencialista, la autoridad, la capacidad de ejecutar una decisión pública, necesita estar relacionada con una base de legitimidad. Mientras tanto, la legitimación no es un proceso autorreferencial. La legitimidad gana amplitud y alcance si está adscrita a una autoridad que la ejerza.
En ese sentido, postulamos que la rendición de cuentas es un conector que vincula autoridad y legitimidad. Cuando un actor “A” es llamado a rendir cuentas ante un actor “B”, se establece una relación que busca una justificación o una corrección en cuanto a la ejecución de una determinada acción. En la rendición de cuentas pública, la autoridad está llamada a legitimar sus actos. Pero la inversión también puede ser cierta, un actor puede ser llamado a rendir cuentas incluso si tiene una gran legitimidad ante los ojos del público en lugar de autoridad (Yauri-Miranda & García, 2019). En este caso, se espera que este actor ayude en la ejecución de políticas debido a su legitimidad pública. Un actor legítimo, por lo tanto, complementa y refuerza la autoridad. La relación entre autoridad y legitimidad se puede ver en la Figura 1. Como se observa, la rendición de cuentas se activa para construir una conexión entre autoridad y legitimidad. La rendición de cuentas pública actúa como un catalizador para vincular ambos términos. En otras palabras, la rendición de cuentas es una negociación, una relación flexible que conecta la autoridad y la legitimidad a los ojos del público.
2.2. Evaluando la accountability (rendición de cuentas)
Se ha mencionado que la accountability es una práctica dialéctica que sirve para conectar dos o más actores con la finalidad de relacionar autoridad y legitimidad ante el interés público. Pues bien, entendida de esa forma, la clave consiste en delimitar o explorar cómo se da esa conexión. Para ello hay dos caminos básicos para evaluar la accountability, el primero es la forma consecuencialista o indirecta, y el segundo es la forma sustantiva o directa.
2.2.1 Marco institucional y perspectiva consecuencialista: la matriz de accountability
En la primera forma, el interés público surge como unresultado o output de las decisiones políticas o administrativas tomadas en determinado contexto. Ya hemos dado ejemplos de ese caso en la cuestión de la seguridad. En esta visión, la política y la sociedad estarían limitadas por una red de normas, reglas, prácticas, y acciones que necesitan ser tomadas en una arquitectura institucional ya dada. Es decir, por el peso de las instituciones y las reglas, en una visión clásica (véase neoinstitucionalismo histórico en Immergut, 2006; teoría de path dependence en David, 2007; ciclos de políticas públicas en Howlett, 2019; John, 2003), las políticas ya estarían condicionadas y demarcadas por el propio diseño institucional. En ese sentido, el interés público, aunque pueda ser acoplado durante las propias decisiones, surge como un output o consecuencia de las propias acciones tomadas por el aparato institucional. Por lo tanto, la accountability tendría que guiarse por el propio diseño institucional, con el objetivo mencionado de aumentar la legitimidad social. Un ejemplo de esta visión es la matriz de accountability que se explica enseguida
La matriz de accountability consiste en analizar el aparato institucional de determinado lugar o país para responder cómo la accountability se desdobla en prácticas concretas, en diferentes áreas de gobierno, y cómo esta tiene diferentes temporalidades. Por ejemplo, a lo largo de la historia, la restricción de tal poder de algunos actores en el pasado sería una forma primordial de accountability, ya que ésta se efectuaría sobre su capacidad de potestas entendido como el ejercicio de una autoridad conferida y ejercida frente a los demás, tal como en el caso de monarquías. Por otra parte, en las democracias secularizadas contemporáneas, la base de la autoridad se trasladó a una forma de poder que representa la voluntad de la gente, un poder basado (directa o indirectamente) en la ciudadanía para ser considerado como más o menos legítimo.
Para definir la matriz de la accountability, se recurre a la metodología de matrices conceptuales elaboradas por el diccionario de Hyperpolitics (Calise & Lowi, 2010). Esta metodología consiste en delimitar un concepto con diferentes dimensiones o ejes que atraviesan la naturaleza de dicho término y responden a preguntas clave que permiten su interpretación de forma dinámica y en diferentes direcciones. En la figura 2, los ejes de la matriz encapsulan dos preguntas principales. Primero, ¿Cuáles son los principales objetivos de la accountability en las democracias contemporáneas? La segunda pregunta cuestiona ¿Cómo se logra la rendición de cuentas o cuáles son los principales patrones/valores por donde se ejecuta la accountability?
En la primera pregunta, la autoridad, es decir, la capacidad de ejecutar y desplegar una decisión pública debe estar relacionada con una base de legitimidad desde la ciudadanía para que se sostenga, ya que la legitimidad no es un proceso auto-referencial o vinculado automáticamente a una autoridad. En ese sentido, el eje horizontal expresa que la rendición de cuentas es un conector que pone en diálogo autoridad y legitimidad, donde la primera sería el objeto principal de la accountability y el segundo aparecería como el principal objetivo o meta en una acción de accountability. Cuando un actor «A» es llamado a «rendir cuentas» ante un actor «B», se establece una relación que busca una justificación o una corrección con respecto a la ejecución de un determinado resultado político. En la accountability pública, la autoridad está llamada a legitimar sus acciones ante el público velando por un interés colectivo que no se restringe al interés del actor “A”. Aquí, la relación entre autoridad y legitimidad no es necesariamente antagónica, pero el eje horizontal expresa que la accountability se activa para construir una conexión entre autoridad y legitimidad. Por lo tanto, la accountability pública funciona como un catalizador que vincula ambos términos. En otras palabras, la rendición de cuentas es una relación en potencial y flexible que conecta la autoridad y la legitimidad ante los ojos del público.
En la segunda pregunta, el desempeño de la accountability pública es un punto que debe ser visto en su implementación. En ese sentido, el eje vertical muestra que la accountability puede ser inculcada u obligada. En otras palabras, la accountability se exige por medios blandos o se impone por medios duros para restringir cierta autoridad. Semejante al concepto radial de Schedler et al. (1999) que divide accountability en responsividad o capacidad de respuesta (answerability) y poder de la ley (enforcement); esta división sigue el principio blando de accountability (dirección superior), y la noción dura o impuesta a través del cumplimiento de normas (dirección inferior). Expuestos los ejes, cabe explicar los cuadrantes que componen la matriz conceptual de la accountability.
Tabla 3. Los cuadrantes institucionales de la accountability
| Cuadrante superior izquierdo El cuadrante superior izquierdo en la Figura 2 postula que cuando una autoridad (un líder, un partido, un gobierno u otros grupos que tienen un cierto poder para ejecutar políticas) intenta rendir cuentas ante otro actor, la propia idea de responsabilidad surge como fuente de legitimidad, ya que esta va en la dirección de reconsiderar a las personas que se supone que la autoridad representa. Este es el caso de las formas procesales de supervisión del parlamento, agencias reguladoras, y otras formas administrativas de control. Al exigir una explicación procesal o administrativa, esta forma más simple de rendición de cuentas busca restablecer la noción de agentes y principales en las democracias contemporáneas. Tal restablecimiento incluso serviría para mantener las características de un orden sociopolítico: la estructura de la polity y la consolidación de las instituciones políticas. Cuadrante inferior izquierdo Este cuadrante expresa que cuando una autoridad es llamada a rendir cuentas por la aplicación de las normas (enforcement), especialmente a través de reglamentos custodiados por el papel de los tribunales, lo que se convoca principalmente es un apego al imperio de la ley y al respeto a las normas consuetudinarias. En este caso, los tribunales y los órganos judiciales surgen como actores especializados para regular la autoridad mediante la supervisión de reglas y del comportamiento legal de una determinada autoridad. Al hacerlo, los tribunales restringen y exigen respeto a los aspectos constitucionales y regulan el orden sociopolítico. Este tipo de responsabilidad se asemeja a la idea del constitucionalismo y la judicialización que caracterizan la política contemporánea. Cuadrante superior derecho Cuando una autoridad es llamada a ser responsable por formas suaves de accountability para ampliar la base de legitimidad, entonces se puede hablar de promoción de confianza para crear no solo orden pero también para mejorar los vínculos con la ciudadanía. En esta forma de accountability social, no solo se llama atención a las formas procesales para exigir una explicación de la autoridad, sino también a valores y prácticas que buscan (re)conectar la autoridad con una base más amplia de legitimidad: los ciudadanos y ciudadanas. Como ejemplos en este cuadrante, se puede hablar de organizaciones de la sociedad civil, el papel de algunos medios de comunicación, representantes de comunitarios, y otros grupos de base social. Parte de la crisis actual de las democracias se explica porque prevalece una sensación de falta de accountability más allá de los procedimientos formales por parte de las instituciones de gobierno. Además, existen nuevas demandas de los grupos sociales para ampliar la base de la legitimidad más allá de la representación política entre agentes y principales (Schmitter, 2004; Bovens et al., 2014). Cuadrante inferior derecho Una autoridad que es responsable ante el papel de los tribunales puede demostrar respeto a las normas y promover legitimidad social más allá de procedimientos formales. En este caso, los tribunales supervisan el respeto legal de la jurisprudencia y la constitución, pero también pueden mejorar la protección de los derechos y el restablecimiento de la justicia. En este cuadrante, después de experiencias de abusos de poder, autoritarismo e interferencia en las libertades individuales y civiles en muchos países, la justicia ante esos desvíos se ha promovido como valor principal de una acción de accountability (O’Donnell, 1998; 2004). Las comisiones y los jueces que desempeñan un papel en los escenarios de transición, así como tribunales en materia de derechos humanos e individuales son ejemplos de este cuadrante. |
En resumen, la parte izquierda de la matriz captura mecanismos formales y administrativos de accountability. Mientras tanto, el lado derecho de la matriz captura formas de accountability social que, en el eje horizontal, están más cercanos de la legitimidad como objetivo principal a ser alcanzado. Como las formas institucionales y los diseños administrativos de accountability por veces fueron insuficientes para tratar la autoridad, las organizaciones de la sociedad civil han exigido nuevas formas de rendición de cuentas, mientras que nuevas formas de colaboración y gobernanza se han sumado a la tradicional gobernabilidad y la visión puramente institucional. Así las cosas, es necesario tratar la gobernanza, tema de nuestro estudio, y la perspectiva sustantiva de accountability.
2.2.2. Redes de gobernanza y perspectiva sustantiva: Principios de accountability
En el campo de los estudios políticos, la rendición de cuentas se ha centrado en acciones y procesos para exigir responsabilidades a las instituciones públicas y órganos administrativos, algunos ejemplos son las normas legislativas y judiciales, la presión mediática y la organización social para proteger los derechos fundamentales (Florio, 2014). Sin embargo, en las redes de gobernanza, donde las administraciones solo tienen un papel delimitado y existe una constelación de otros actores que afectan las políticas, el papel de los actores económicos y su impacto en la sociedad civil también merece atención. En el campo de la teoría económica, por ejemplo, a pesar de la vasta producción sobre rendición de cuentas financiera y económica (Brennan & Solomon, 2008; Falabella, 2014), la gestión privada aún necesita ser conectada con la rendición de cuentas política o pública. Esta conexión resulta esencial porque los grandes actores del mercado tienen un papel destacado en un mundo globalizado en el que la legislación local y/o estatal y los controles judiciales se esfuerzan por ponerse al día con los mercados y las actividades económicas en diferentes jurisdicciones y culturas (Acemoglu & Robinson, 2006; O’Kane, 2021).
Para analizar la rendición de cuentas, los economistas han apoyado el uso de sellos de calidad para promover la competitividad, preservar los derechos humanos y mitigar las acciones dañinas sobre las dimensiones ambientales y sociales (Ackerman, 2005; Holla et al., 2011). Sin embargo, la rendición de cuentas también debe integrar dimensiones políticas democráticas y del público, incluso en el propio funcionamiento y gestión de las empresas. Por ejemplo, las empresas están compuestas por muchas partes interesadas, pero la autoridad y el poder se concentran en un enfoque de accionistas que muchas veces es refractario a la democracia. La rendición de cuentas, por lo tanto, debería remodelar las asimetrías de poder y la lógica de beneficios a corto plazo de las empresas tradicionales (business as usual). En otras palabras, la rendición de cuentas también puede redefinir la autoridad del mercado (poder económico, de manera similar al de las instituciones políticas) para promover mayores cuotas de legitimidad social.
La legitimidad social puede definirse como la mayor legitimación otorgada por la ciudadanía (Schedler et al., 1999; Yauri-Miranda, 2021). Una teoría de la legitimación política depende de tres condiciones: un orden normativo, que el orden se establezca sobre bases racionales, y que un orden tenga el apoyo de los sujetos (Habermas, 1975). La pura legalidad “no podrá garantizar el reconocimiento a largo plazo si el sistema de autoridad no puede ser legitimado independientemente de la forma jurídica de ejercer la autoridad” (ibid.:100). Así, la legitimidad también depende de la integración activa de los ciudadanos en las políticas y organizaciones. Cohen escribe que más allá de la deliberación, la legitimidad “requiere alguna forma de igualdad manifiesta entre los ciudadanos y da forma a la identidad y los intereses de los ciudadanos de manera que contribuyan a la formación de la concepción pública del bien común” (2002: 344).
Esta condición normativa es la base sobre la cual puede operar la rendición de cuentas política y de mercado para profundizar la democracia y la legitimidad social de organizaciones públicas, pero también privadas. En ese sentido, la legitimidad social no es abstracta y necesita canales concretos para potenciar la participación e incluso las preferencias antagonistas entre las personas. En lugar de la mera “voluntad de la mayoría” o del pueblo, es posible enumerar los siguientes principios de rendición de cuentas para aumentar la legitimidad social.
Tabla 4. Principios de accountability en organizaciones públicas y privadas
| Responsabilidad: Como deberes y misiones que un actor u organización debe promover hacia una determinada audiencia y el público a través de medios formales e informales. Permite identificar los actores y el contenido de la acción de rendición de cuentas. La promoción de la responsabilidad conlleva confianza (Dowdle, 2006) tal como indicado en la anterior matriz de accountability, pero también se relaciona con la Responsabilidad Social Corporativa en el caso de las empresas (Velte, 2021). |
| Transparencia: Es la escala de visibilidad que permite verificar el alcance y el impacto de las acciones de accountability (es decir, actores, audiencias, procedimientos, contenido, tiempo y resultados). El resultado de la transparencia es la accesibilidad (apertura hacia otros actores) para supervisar la orientación organizacional y los resultados concretos (Bushman et al., 2004). |
| Responsividad: Es la capacidad de exigir “respuestas” y formular correcciones a un actor responsable. A través de medios blandos, se relaciona con la presión, el escrutinio y la investigación. A través de medios duros, se relaciona con la corrección de otros actores mediante la justicia y la sanción. Este principio está relacionado con la supervisión mutua o los checks and balances (pesos y contrapesos). En términos jurídicos, este principio ayuda a crear/preservar el Estado de Derecho y la protección de los derechos individuales. |
| Participación: Es la capacidad de integrar a la ciudadanía en la formulación y funcionamiento de una determinada organización. En casos más simples implica consulta; el acto de integrar a otros actores en una perspectiva consecuencialista (a priori o antes de la toma de decisiones). En casos desarrollados, la participación promueve la codecisión incluso con actores disidentes y enfrentados en una perspectiva deontológica (durante las decisiones y las propias acciones). |
Pueden existir más principios, pero la lista se basa en investigaciones previas y resume las principales nociones sobre la teoría política clásica y la rendición de cuentas (como los pesos y contrapesos en el poder), así como la teoría de democratización en la economía (Arenas et al., 2020; Freeman, 2010; Manganelli & Nicita, 2022), ya que los principios son pensados tanto para organizaciones públicas como privadas. Los principios también se explican porque representan un continuum o una escala en la dirección de la legitimidad social. La siguiente figura muestra la escala y la relación dinámica entre esos principios para aumentar la legitimidad social de las organizaciones públicas y privadas.
En la Figura 3, la responsabilidad y la transparencia pueden ser exigidas por actores externos, pero aparecen como dimensiones internas ya que dependen de la predisposición y la iniciativa propia de los actores responsables para asumir funciones y adoptar cierto grado de apertura. Mientras tanto, la responsividad y la participación dependen de actores externos para ser implementadas. Solo mediante la presión externa, la regulación y la participación continua, se puede esperar un compromiso para fomentar los controles y equilibrios, el Estado de derecho, la consulta y la codecisión con otros agentes. Los principios externos también se relacionan con nociones agonísticas de democracia, es decir, con negociaciones continuas, tensiones y acciones desafiantes como elementos saludables de la gobernabilidad y la efervescencia social.
La parte derecha de la figura muestra que los principios de accountability pueden desembocar en puntos de la matriz anterior, pero sobre todo dependen unos de otros para alcanzar la “ambient accountability” o accountability ambiental (Aldrich & Richterova, 2018; Grover et al., 2022). Es decir, de manera similar a ecosistemas naturales, la accountability ambiental consiste en una combinación compleja y amplia de acciones institucionales y sociales que se apoyan entre sí para producir cambios legales y culturales para aumentar el meta-objetivo de la rendición de cuentas: la legitimidad social. En ese sentido, una organización es más socialmente legítima si promueve o es permeable a la responsabilidad, la transparencia, la responsividad y la participación.
La accountability ambiental es crucial ya que presenta una noción holística que incluye diseños institucionales, normas legales, pero también procedimientos informales y culturales. Solamente a través de una visión política, económica y social holística será posible que las organizaciones públicas y privadas adopten acciones más profundas en el sentido de aumentar la legitimidad social de las mismas. Se trata, así, de una forma de cambiar la rendición de cuentas desde una perspectiva procesal a una substantiva, ya que abarca diferentes sectores de la gobernanza y demanda un cambio estructural, sea a través de acciones a largo plazo, sea a través de innovaciones democráticas a corto plazo.
2.3. Innovaciones democráticas y accountability
Dentro de las prácticas de accountability, las innovaciones democráticas merecen atención ya que han sido menos estudiadas como mecanismos compatibles con la idea de accountability. Por innovación democrática se entienden “los procesos específicamente diseñados para ampliar y profundizar la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones políticas” (Smith, 2009: 1). De esta definición se derivan dos aspectos cruciales: el primero reside en que los mecanismos de innovación democrática están pensados para implicar directamente a los/as ciudadanos/as en la identificación de problemas y elaboración de políticas públicas; por tanto, son espacios dirigidos a un nivel ciudadano y no aspiran a operar a un nivel técnico (expertos/as) o a un nivel político (representantes institucionales). Mientras, el segundo aspecto que delimita conceptualmente las innovaciones democráticas descansa en comprender estos aparatos como vehículos efectivos de influencia directa en las decisiones políticas, es decir, se refieren a formas de intervención ciudadana institucionalizadas y que dan acceso a la estructura; por tanto, no apuntan a lógicas informales o confrontacionales en el sentido más antagonístico del término; sino que son espacios por invitación (Blas & Ibarra, 2006). Por tanto, se trata de acciones que buscan redefinir la base y la ejecución de políticas por parte de una autoridad, que aspiran a expandir la base de legitimidad democrática mediante la compartición de poder con los/as ciudadanos/as en las diferentes fases del ciclo de políticas públicas.
Sin embargo, la literatura de referencia en torno a innovaciones democráticas se ha venido a centrar mayoritariamente en resultados de investigación derivados de la aplicación empírico-práctica de aparatos de innovación democrática exclusivamente basados en el modelo deliberativo, esto es, focalizándose en el estudio de los mini-públicos (Beetham, 2005; Goodin & Dryzek, 2006; Mackenzie & Warren, 2012), un subtipo de innovaciones democráticas deliberativas que atienden a dos características: el hecho de que los/as ciudadanos/as participan en los mini-públicos tras haber sido seleccionados a partir de una muestra representativa aleatoria (Smith, 2009) y el hecho de que –en general- las decisiones que emanan de los mini-públicos no son vinculantes sino consultivas.
Este estudio, por el contrario, problematiza la tendencia dentro de la teoría democrática anglosajona (Parkinson & Mansbridge, 2012) a la hora de otorgar protagonismo a los mini-públicos. Por tanto, se parte de la crítica hacia aquellos marcos que no sólo no cuestionan el marco tradicional, sino que tratan de salvaguardarlo a través de la extensión de mini-públicos que legitiman el modelo de democracia deliberativa. Asimismo, se parte de la noción de que comprender las innovaciones democráticas desde el plano exclusivamente deliberativo es imponer una lógica de razonamiento deductiva (top-down) al estudio de estos aparatos, cuando hay más posibilidades de abordarlos e imaginarlos. Así, se incide en que el último principio de la accountability mencionado, la participación, es una práctica que puede impulsar nuevas innovaciones en organizaciones públicas y privadas. Esto conlleva a que, al hacer referencia a la teoría democrática, la accountability sea capaz de extender la innovación democrática en acciones inspiradas en otro modelo: la democracia participativa.
2.3.1. La democracia participativa
Los aparatos de innovación democrática inspirados en las teorías de la democracia participativa ensanchan la legitimidad de las decisiones políticas desde lógicas inversas impuestas por el modelo deliberativo; ya que las propuestas de democracia participativa han seguido -en gran medida- un modelo de razonamiento inductivo (bottom-up); centrándose más en una aplicabilidad: sus aportaciones han crecido principalmente desde lo material o concreto, y no desde un nivel abstracto generalizable/universalizante. Así, se ubica la democracia participativa como una corriente que ordena sus razonamientos desde lógicas inductivas, lo que la diferencia con respecto a la democracia deliberativa.
La democracia participativa, además, al focalizar su atención en experiencias concretas –principalmente en el ámbito local- se centra en el cómo; esto es, se preocupa de las condiciones que mejor garantizarán que un proceso de participación agrupe a los distintos colectivos implicados, también los/as grupos o individuos/as atravesados por una interseccionalidad de exclusiones que pueden ser generadas o ignoradas a partir de los modelos de democracia representativo y deliberativo. Pero para comprender los aparatos de innovación democrática desde perspectivas propias de la democracia participativa, hay que definir y desarrollar en primer lugar los supuestos teóricos de la misma. Pocos/as han sido los/as teóricos/as dispuestos/as a encajar el debate diferenciando las miradas a partir de las cuales la democracia participativa es entendida. Uno de los autores que ha realizado este trabajo en varias obras es Yves Sintomer, en una de ellas junto a Ernesto Ganuza y en otra con Anja Röcke y Carsten Herzberg. Adaptando la clasificación de estos/as teóricos/as, se pueden considerar sus aportaciones para poder diferenciar las diferentes miradas dirigidas a la democracia participativa. Así las cosas, se observa que según los/as mismos/as hay seis aproximaciones diferentes derivadas de la democracia participativa dentro de la literatura existente: la democracia participativa entendida como tal, el desarrollo comunitario, la democracia de proximidad, la modernización participativa, el neocorporativismo y la asociación público-privada participativa.
El anterior gráfico muestra las principales líneas de innovación democrática. Las propuestas del lado izquierdo de la Figura 4 se encajan con el modelo deliberativo hasta ahora comentado. Tanto el neocoporativismo, entendida como la centralidad del estado o las instituciones oficiales, la asociación público-privada, entendida como forma de gestión en la gobernanza, así como la modernización participativa, basada en los mini-públicos y en la consulta, todas ellas han sido muy recurrentes en la literatura (Sintomer et al., 2016). Fuera del modelo deliberativo, las tres últimas acciones de innovación democrática situadas en el lado derecho del gráfico han sido las menos estudiadas o relacionadas con una profundización de la accountability y la innovación democrática. Por lo tanto, a continuación, se profundizarán estas últimas líneas de acción.
2.3.2. La democracia participativa
Al huir de los procesos de reforma puramente administrativa y de mercantilización, la rendición de cuentas puede ser mejorada con la combinación de mecanismos de participación principalmente de carácter vinculante –a diferencia de los mini-públicos-; esto es, con herramientas de participación situadas dentro de los escalones más elevados dentro de la participación efectiva (Arnstein, 1969) como, por ejemplo, el aparato de innovación democrática basado en los presupuestos participativos. Este es un dispositivo de innovación democrática que permite a ciudadanos/as no elegidos/as participar en la distribución del dinero público con unos objetivos sociales colectivamente definidos por las comunidades implicadas, en las cuales las clases populares tienen representación mayoritaria (Santos, 2003). Solamente se puede hablar de presupuestos participativos cuando éstos sigan los criterios como: la dimensión presupuestaria se debe discutir explícitamente, los presupuestos participativos deben centrarse en la escala municipal y no en los fondos microlocales y de los barrios, deben estar insertos en un proceso sostenido en el tiempo incluyendo ciertas formas de deliberación pública en foros específicos y los/as dinamizadores/as de la iniciativa participativa deben rendir cuentas sobre los resultados de ésta (Ganuza y Sintomer & Ganuza, 2011). Estos criterios, especialmente el último, vienen a reforzar una vez más la idea de ampliación de una base de legitimidad emanada desde la ciudadanía participante, a través de un esfuerzo que combina “representación + confianza” en el mejor uso de presupuestos locales.
Profundización democrática que –desde la democracia participativa y, específicamente, desde la implementación de los presupuestos participativos- tiene como eje fundamental el reconocimiento de las relaciones de poder –especialmente de los sectores subordinados, oprimidos y dominados- pues llama a reinventar la política y redistribuir los recursos en pos de los/as más desfavorecidos/as:
La democracia participativa es importante porque ofrece a todos los ciudadanos una oportunidad de participar en la toma de decisiones políticas. Eso es relevante porque esta forma de democracia permite la expansión de la ciudadanía y la inclusión de aquellos que, de otro modo, estarían excluidos de los asuntos de una comunidad o de la sociedad en su conjunto (Buhlungu, 2003: 135).
La lucha democrática se convierte así en una lucha por la profundización democrática (Santos, 2003). Un modelo histórico de presupuesto participativo fue el de Porto Alegre en Brasil implantado durante los años 80, momento a partir del cual se ha propagado en 15 años a centenares de lugares de América Latina, entre ellos a Belo Horizonte (Brasil) y Montevideo (Uruguay) siendo adoptado recientemente por alrededor de 55 municipios europeos (Sintomer & Ganuza, 2011). Su diseño, resumido muy brevemente, pasa por establecer asambleas temáticas y territoriales abiertas a toda la ciudadanía, delegados que integran los consejos participativos, discusiones centradas en las inversiones y jerarquización de los proyectos propuestos, autonomía del procedimiento de la sociedad civil, exclusión de las empresas del proceso participativo y capacidad de decisión concedida por las autoridades locales al dispositivo del ciclo participativo.
Así, los presupuestos participativos se erigen como “pieza clave del funcionamiento de los servicios públicos y promueven la participación de los/as ciudadanos/as en lo más importante” (Sintomer & Ganuza, 2011: 8) fomentando la reflexión sobre el presupuesto local y la exigencia de que justifiquen ante el resto de vecinos/as por qué tal demanda en concreto es más legítima o urgente que otra, lo que exige una dinámica deliberativa con capacidad de codecisión. Además, los desafíos de la democracia participativa asentada en los presupuestos participativos pasan por integrar la fase de ejecución de los proyectos en la dinámica participativa; articular más participación y modernización, incrementar una acción de rendición de cuentas ex ante al ejercicio de la autoridad que, basada en ciudadanos individuales, sea tan legítima como cuantitativamente importante al otorgar a las asociaciones un papel positivo y claramente definido. Se trata así, de sostener no solo la política pública con pilares de legitimidad enraizados en el sustrato social, sino también en sostener la propia participación como un fin compatible con el ejercicio de profundización democrática.
2.3.3. El desarrollo comunitario
El desarrollo comunitario es otra de las posturas teóricas que parte de la democracia participativa; principalmente desarrollada desde el Trabajo Social a través de su principal exponente, Marco Marchioni, aunque se ha recogido desde otras ramas del pensamiento como la Ciencia Política. El desarrollo comunitario puede ser irruptivo, mixto, y en algunos casos por invitación (Blas & Ibarra, 2006), ya que se trabaja con los cargos electos del gobierno local y con los servicios sociales municipales generándose formas de trabajo tanto con cargos políticos como técnicos. Así, por ejemplo, se pueden encontrar experiencias de innovación democrática basadas en el desarrollo comunitario que están lideradas por asociaciones o coordinadoras de asociaciones junto a otras en las que el liderazgo lo ejerce la administración local (Blanco & Gomà, 2002). Con respecto a la distribución de poder, la ciudadanía y los/as vecinos/as son los/as protagonistas (Arnstein, 1969), ya que toman decisiones ligadas al terreno, con buena calidad participativa y adquiriendo carácter vinculante (Sintomer & Ganuza, 2011).
Las innovaciones democráticas basadas en el desarrollo comunitario se han venido a aplicar principalmente en comunidades que inicialmente viven en el abandono, sin posibilidades reales de hacer oír su voz. Es por ello que cuando se implementan innovaciones democráticas inspiradas en el desarrollo comunitario se están poniendo en marcha procesos de ‘empoderamiento local’ a través de la “participación y esfuerzo de la comunidad entera” (Marchioni, 2009: 23). Además, se debe trabajar con la comunidad en un nivel básico, el cotidiano; en el ámbito de ligado a la situación concreta en la que opera, preparando “a las personas para afrontar y sostener nuevas responsabilidades; para restablecer la confianza en sí mismas y en sus capacidades” (Marchioni, 2009: 37).
Las innovaciones democráticas basadas en el desarrollo comunitario inspiran entonces procesos de empoderamiento que se orientan a la “transformación y mejora de una comunidad local en una situación de subdesarrollo o de insuficiente utilización de los recursos disponibles” (Blanco & Gomà, 2002: 164). Este proceso de transformación del territorio puede ser de carácter monotemático –lucha contra la droga- y otros pueden tener como referente los problemas de un barrio en sus diversos órdenes: urbanístico, social, económico y más o menos general, pero hay siempre algo que se quiere cambiar o mejorar. Esa transformación sería llevada a cabo por la propia a comunidad, dando la oportunidad a todas las opiniones para que se expresen y aporten diversas perspectivas de abordaje de la realidad social que afectan a los sectores dominados.
2.3.4. La democracia de proximidad
La democracia de proximidad es otra de las posturas teóricas basadas en la democracia participativa y que ha venido a inspirar interesantes innovaciones democráticas de naturaleza institucionalizada por invitación (Blas & Ibarra, 2006); favoreciendo así la comunicación entre gobernantes y gobernados/as y entre los vecinos/as (Arnstein, 1969), siendo la lógica de estas innovaciones democráticas o bien consultiva y bien vinculante. Este modelo se ha venido a desarrollar principalmente en Francia (Arenilla, 2007; Sintomer & Ganuza, 2011) aunque también se ha desplegado en Bélgica y Portugal. Su historia se inspira en los movimientos sociales urbanos franceses de los años 70, cuando pusieron en marcha formas de organizarse autogestionadas, aunque estas experiencias fueran limitadas en número y duración.
La democracia de proximidad se asienta en dos aspectos: el primero en el territorio, donde la participación tiene eficacia -sobre todo- a escala microlocal y el segundo, en la mejora de la gestión gracias a la incorporación de la sabiduría popular (Arenilla, 2007) relacionándose estos dos aspectos con el fortalecimiento de las relaciones sociales y la convivencia, a menudo recuperadas desde perspectivas nostálgicas. Las relaciones de proximidad, en este sentido, están lejos de haber desaparecido, y éstas crean lazos sociales comunitarios fomentados por la copresencia, aunque la democracia de proximidad no está exenta de conflictos, ya que intersectan diferentes prácticas e intereses (Bacqué & Sintomer, 2020). Entre las ventajas de la democracia de proximidad se encuentra el hecho de que favorece “una mejor comunicación entre las autoridades locales y los habitantes, motiva a los ciudadanos a participar en la discusión de problemas que afectan a su vida cotidiana y permite a escala de barrio una buena gestión participativa de proximidad” (Bacqué & Sintomer, 2020: 45). Estas experiencias a menudo tienen efectos positivos en el nivel microlocal, en la mejora de la gestión municipal y en la promoción en las relaciones entre personas/profesionales –a un nivel técnico- y autoridades locales. De entre las formas en que la democracia de proximidad se materializa en formas de innovación democrática se encuentran los Consejos de barrio, los fórums, mesas redondas o grupos de discusión.
Sin embargo, la democracia de proximidad también tiene muchas desventajas; uno de sus puntos débiles es que en la mayoría de los casos se basa en una simple consulta donde siempre se corre el riesgo de cierta arbitrariedad al permitir únicamente una deliberación mediocre por el carácter poco formalizado de las discusiones. Las reglas que rigen esa deliberación son muy informales y poco claras, donde la lógica aplicada es la de una escucha selectiva por parte de los responsables sin quedar dilucidado cuál es la forma de escuchar los debates y cómo afectarán los mismos al proceso de decision-making (Arenilla, 2001: 31). Además, no suelen evaluarse estas experiencias donde la participación se reduce a un intercambio mutuo de información y debate para mejorar las políticas y servicios, no cuestionándose ni se sometiéndose a discusión la forma de decidir de la Administración, ya que el enfoque puede estar muy encerrado en lo microlocal (Bacqué & Sintomer, 2020). Es decir, uno de los problemas de la democracia de proximidad es que, en su intento de promover legitimidad en la práctica política y en las políticas políticas, éstas pueden acabar diluyéndose en meros ejercicios consultivos de representación o de rendición de cuentas blanda.
Por ello, de entre los principales retos que afronta la democracia de proximidad se encuentra el hecho de instaurar una dinámica que vaya más allá de la escala de barrio, ya que en ocasiones se pide resolver un problema de forma local que va mucho más allá de la escala municipal. Otro reto es que los debates giran casi siempre en torno a temas relacionados con la gestión, que si bien ayudan a anclar las discusiones en temas concretos muchas veces favorece el efecto NIMBY (‘Not in My Backyard’), la idea de que algunos/as participantes persiguen el cambio, pero siempre que esto no les afecte de forma inmediata, al estilo ‘Queremos ese avance, pero lejos de aquí’, lo que haría que la democracia de proximidad tenga dificultades ante intereses parciales y localizados (Bacqué & Sintomer, 2020). Siendo así, cabría profundizar las cuestiones que atraviesan las prácticas de innovación democrática en torno a sus límites como mecanismos de rendición de cuentas y de promoción de bases de legitimidad vinculante con el ejercicio de poder conferido a una cierta autoridad. Esta eficiencia relativa de la rendición de cuentas también tendría que ver con el grado de asimetría de poder entre los actores implicados en las prácticas de profundización democrática.
2.3.5. Eficiencia de la accountability en las innovaciones democráticas
Los aparatos de innovación democrática, inspirados en las corrientes que se han elucidado hasta ahora, tienen un potencial directamente proporcional a la calidad de la rendición de cuentas entre actores institucionales y de la ciudadanía. Es decir, los ejemplos de corrientes de innovación democrática buscarían, en el fondo, poner la autoridad y la legitimidad frente a frente en una relación dialógica que problematiza las políticas emanadas desde arriba (top-down) o una configuración pasiva entre gobernantes y gobernados. Siendo así, la eficiencia de una acción de rendición de cuentas para/en la innovación democrática también dependería de la predisposición de actores políticos para establecer un diálogo en diversos contextos o situaciones, tal como representado en el siguiente gráfico.
Teniendo en cuenta que la eficiencia de la rendición de cuentas puede expresarse en términos de la capacidad para establecer una relación dialógica entre la legitimidad (L’) y la autoridad (A’), este rendimiento dependerá de la asimetría de poder entre un actor «A», el que fornece la accountability (accountable), y «B», el que demanda la accountability (accounter). Se denomina asimetría de poder entre dos actores a la capacidad diferenciada de retener, regular, ejecutar o bloquear políticas de otro/a/s actor/es.
En la situación I, hay una baja asimetría de poder entre “A” y “B”. Ambos actores comparten casi la misma capacidad de ejecutar, implementar, retener o regular una determinada decisión sociopolítica. En ese sentido, es posible sugerir que ambos tienen una autoridad similar. Este caso se puede ejemplificar entre entes que comparten el mismo rango en una organización o entre asociaciones con potestad semejante en un sector de políticas. En ese caso, como no hay una diferencia suficiente de autoridad para viabilizar e implementar los resultados de la rendición de cuentas, ésta perdería eficiencia. Incluso si ambos actores tienen una gran legitimidad pública, como en el caso de asociaciones locales que trabajan a través del desarrollo comunitario, ninguno de ellos poseería más autoridad para persuadir, imponer o canalizar los resultados de una rendición de cuentas. La legitimidad aparecería, por tanto, desconectada de una autoridad o potestad conferida. Por ejemplo, en esta situación, los resultados positivos de las prácticas de innovación democrática serían dependientes de la contingencia y se verían vulnerables a una escala geográfica y temporal limitada. Esta situación de mayor legitimidad y poca autoridad (L ‘> A’), implica que la primera sin la última se asemeja a un poder «vacío» (hollow). La baja asimetría de poder no es mala per se. Pero incluso una sociedad de «iguales» puede considerar a un actor que consolida la igualdad mediante diferentes formas de autoridad, con capacidad de desplegar medidas de cambio social más perennes a pesar de la contingencia.
En la situación II, existe una diferencia ideal de poder entre “A” y “B”. Esto significa que los resultados de la rendición de cuentas (recomendaciones, sanciones, imposiciones y otras resoluciones) pueden ser acatados o implementados con más eficiencia. Si «B» tiene mayor poder y autoridad, este puede persuadir u obligar a «A» a modificar sus prácticas. A la inversa, si «B» tiene menos autoridad, pero conserva la legitimidad, puede persuadir y redirigir a «A» para que siga los resultados de la rendición de cuentas. Como no hay una diferencia dramática de poder entre ellos, es posible sugerir que la rendición de cuentas se puede realizar con mejor eficiencia debido a las posibilidades reales que esta tiene para transformarse en un catalizador real entre L’ y A’. Además, suponiendo que los actores políticos tienden a especializarse en uno de esos términos y ninguno puede tener el mismo nivel de legitimidad y autoridad, el choque entre L’ y A’, si nunca se resuelve, por otro lado, puede ser gestionado. Esto se debe a que «todos los enfoques de legitimidad establecen expectativas que inevitablemente entran en conflicto con los requisitos de la autoridad». Por otro lado, “al desviarse de los requisitos de legitimidad, las instituciones pueden abordar los problemas contemporáneos de gobierno y de política” (Koppell, 2010: 48). Desde ese enfoque, las expectativas de resolver al mismo tiempo L’ y A’ en el mismo actor son quijotescas y contraproducentes. Solo cuando hay otro jugador que exige una rendición de cuentas y cuando hay una diferencia considerable entre L ‘y A’, se puede hablar de una conexión eficiente o una relación dialógica entre esos valores en la accountability pública (L’A’). El ejemplo de los presupuestos participativos con éxito en ciertas localidades de América Latina y su difusión por Europa viene a respaldar que, el hecho de que una autoridad sea permeable a la innovación democrática y decida implementar y vincular sus políticas en una base amplia de legitimidad de participación ciudadana, esto se muestra tan eficiente como la movilización de una base de ciudadanía que decide re-direccionar y complementar un ente con potestad para llevar a cabo sus preferencias.
En la situación III, hay una gran asimetría de poder entre los jugadores «A» y «B». Esto implica que, si el actor «A» concentra tanto poder y autoridad, este puede ejecutar políticas sin rendir cuentas a otros actores. Buscar legitimidad en esta situación se asemeja a un ejercicio simbólico o de futilidad. Como hay una diferencia dramática de poder, el actor «B» tendría capacidades muy bajas para exigir accountability. Además, cualquier intento de rendición de cuentas eficiente se vería perjudicado ya sea por la reluctancia del jugador «A» para divulgar y asumir los resultados de la rendición de cuentas, o por el hecho de que el actor «B» no puede obligar al primero a mejorar su legitimidad real. Un ejemplo es cuando la democracia de proximidad se encuentra con instituciones y técnicos gubernamentales con alto poder de discrecionalidad y que llevan a cabo políticas con una consulta simbólica de la ciudadanía afectada. El intento de hacer los primeros más responsables obtendría pequeños resultados en la medida en que aquellos tendrían la última palabra para decidir las políticas, o porque la comunidad afectada no tiene poder discrecional para implementar cambios reales en las instituciones. Esta situación se vuelve más peligrosa a medida que una institución se vuelve más auto-centrada en un paradigma organizativo incremental de políticas. En vista de esa desconexión, la idea es transformar la situación III en la situación II porque la autoridad y discrecionalidad excesiva, en diferentes instituciones y dominios sociales, recuerda que la autoridad sin legitimidad cortocircuita la conexión entre ambos valores y socava la eficiencia de la accountability. Finalmente, una enorme autoridad sin legitimidad emula o esconde un potencial hacia la tiranía o incluso la tecnocracia política y burocrática.
2.3. La gobernanza en la transición digital
2.3.1. ¿Qué se entiende por gobernanza?
Para llegar a una respuesta, se puede revisar la literatura orientada a la ciencia política, donde se pudieron encontrar algunas definiciones como la de Aguilar Villanueva (2016). En primer lugar, la gobernanza es “[…] un concepto de tanta potencialidad teórica y práctica se vuelva una etiqueta de moda, un término de denotación ambigua y versátil, un lugar común trivial o simplemente una manera más atractiva de nombrar las ideas y prácticas que desde antaño mantenemos inalteradas sobre el rol predominante y hasta unilateral que detenta el gobierno en la dirección de la sociedad […]” (p. 39).
A modo de complemento, Calderón Sánchez & Palma Álvarez (2018) expresan:
[…] desde sus inicios en el siglo XVI, el Estado comenzó a configurarse como la estructura a través de la cual se atendían los asuntos de la población (en un comienzo de los súbditos y posteriormente de los ciudadanos) que crecía constantemente; proceso histórico que con cada cambio social ponía más funciones al Estado, y de esta manera lo convertía en una institución sumamente refinada y compleja. Sin embargo, la creciente complejidad y la cantidad de tareas económicas, políticas y sociales asumidas a la par del reconocimiento de derechos llevaron a que, para el siglo XX, el Estado empezara a presentar problemas en cuanto al gobierno de la sociedad de los que no estaría exenta ninguna forma estatal: limitación y violación de derechos, decisiones unilaterales, burocratización, falta de eficacia, eficiencia y economía, la subestimación del Gobierno en red, entre muchos otros […] (p.33).
Y los mismos autores continúan diciendo: “la crisis en la que cae el Estado finalizando el siglo XX lleva indudablemente a replantear su institución y gobierno, por tanto, a tratar el concepto de gobernanza”. Por lo tanto, se trata de un proceso en el cual los temas y problemáticas que deben repensarse en la actualidad, en cuanto al Gobierno, no surgen de la nada, sino que son consideraciones que se desprenden del mismo desarrollo de la relación tripartita entre el Estado moderno, la sociedad y la administración pública. Así, a modo de síntesis, las variables-problema de las que se habla son: la hiperburocratización y la aparente unilateralidad de las decisiones; la necesidad de una mayor inclusión de la sociedad y la ciudadanía en el Gobierno, y la importancia de fortalecer los Gobiernos en red. Estos serían los elementos clave que comienzan a configurar un concepto de gobernanza más cercano a disciplinas como la modernización y el desarrollo digital del Estado.
Por otra parte, en palabras de Villoria (1997: 247), ha habido un
[…] crecimiento de las expectativas de la sociedad con respecto al servicio público. Las sociedades desarrolladas han acumulado una dimensión ética a lo largo de los tiempos que hace que su nivel de expectativas en tal sentido haya crecido y siga creciendo no sólo con respecto a cada uno de sus miembros, sino sobre todo con respecto al gobierno y los poderes públicos […] Esta tendencia produce implicaciones como […] implantar normas que minimicen las posibilidades de corrupción, especialmente en conflictos de interés y abuso de los bienes públicos; […] diseñar e implantar sistemas de evaluación del rendimiento de forma participativa y que garanticen la máxima objetividad posible.
Por tanto, la propuesta de definición de gobernanza para este artículo adapta esas aportaciones más la definición que ofrece Whittingham Munévar (2010):
La gestión de relaciones entre diversos actores involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar asuntos de valor público, proceso que puede ser caracterizado por la competencia y cooperación donde coexisten como reglas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales. La forma e interacción entre los diversos actores refleja la calidad del sistema y afecta a cada uno de sus componentes; así como al sistema como totalidad.
2.3.2. ¿Qué se entiende por gobernanza digital?
A continuación, se presentan dos definiciones de gobernanza digital:
1) Es la articulación y concreción de políticas de interés público con los diversos actores involucrados (Estado, sociedad civil y sector privado), con la finalidad de alcanzar competencias y cooperación para crear valor público y la optimización de los recursos de los involucrados, mediante el uso de tecnologías digitales (Naser, 2021).
2) Organización y reglas presentes en un gobierno para conducir su política y estrategia de digitalización con el objetivo de mejorar su gestión y brindar servicios a los ciudadanos y las empresas (“European Data Governance Act” de 2022, UE).
Sin embargo, este estudio propone una tercera:
3) Proceso por el cual se conducen acciones públicas y privadas con aras a mejorar la gestión de los procesos, pero también la amplitud de la dimensión social, los intereses públicos, y la inclusión de actores de la sociedad civil para co-crear y redefinir prácticas de meta-gobernanza (es decir, más allá de la propia gobernanza) a través de la adopción de tecnologías digitales.
Para ello, se debe diferenciar entre la gobernanza digital y la institucionalidad que se hará cargo del gobierno digital. En tanto que la primera define los alcances y contenidos, la política pública, el marco normativo, el liderazgo, la infraestructura y las soluciones comunes (entre otros temas transversales), la segunda plantea el esquema de articulación organizacional (funciones, perfiles, competencias) e institucionalidad (ley, decreto o norma que le da atribuciones) encargado de brindar los servicios y las soluciones digitales para los servicios del Gobierno.
2.3.3. Índice de gobierno digital
El índice de gobierno digital mide el progreso de los países hacia un gobierno digital siguiendo seis dimensiones del marco de políticas del gobierno digital de la OCDE, con el propósito de ayudar a los gobiernos a identificar los factores determinantes para el diseño y la implementación eficaz de estrategias de gobierno digital (véase la Figura 6).
En el diagrama, el gobierno digital:
- Es digital por diseño cuando gobierna y aprovecha las tecnologías digitales para repensar y rediseñar los procesos públicos, simplificar los procedimientos y crear nuevos canales de comunicación y participación para la ciudadanía;
- Es impulsado por los datos cuando valora los datos como un activo estratégico y establece los mecanismos de gobernanza, acceso, intercambio y reutilización para mejorar la toma de decisiones y la prestación de servicios;
- Actúa como plataforma cuando despliega una amplia gama de herramientas, normas y servicios para ayudar a los equipos a centrarse en las necesidades de los usuarios para el diseño y la prestación de servicios públicos;
- Es abierto por defecto cuando pone a disposición del público los datos del gobierno y los procesos de formulación de políticas (incluidos los algoritmos), dentro de los límites de la legislación vigente y en equilibrio con el interés nacional y público;
- Es dirigido por el usuario cuando concede un papel central a las necesidades y la conveniencia de las personas en la configuración de los procesos, servicios y políticas; y al adoptar mecanismos inclusivos que permiten que esto suceda;
- Es proactivo cuando se anticipa a las necesidades de la ciudadanía y es capaz de responder rápidamente a ellas, simplificando la interacción con los usuarios y evitando la necesidad de procesos burocráticos y engorrosos (OCDE, 2018: 2).
Por lo tanto, se trata de un índice internacional que valoraría no solo la gestión de procesos, pero también acentuar la dimensión social, poniendo las necesidades de la ciudadanía en el centro, no solo invitándola a participar, tal como planteada en nuestra definición de gobernanza digital. Se trata de saber colocar a las personas en el enfoque o como promotoras de la propia digitalización.
En las recomendaciones sobre estrategias de gobierno digital, la OCDE (2014; 2019), así como la Comisión Europea (2018; 2020) también exponen explícitamente la necesidad de adoptar enfoques de gobernanza coherentes para ofrecer valor público a través de todo el gobierno. Pero este sería un primer paso en dirección a promover un siguiente enfoque centrado en las personas, y, por último, en un enfoque movido por las propias personas. Estaríamos hablando, de la conjugación de las innovaciones democráticas basadas en la democracia de participación, como guías de la acción pública, más allá de los procesos de gestión y de la democracia deliberativa. Esto no excluye que se deba seguir mejorando el gobierno digital, con la necesidad de designar claramente una unidad, organismo o función responsable de coordinar la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs) en el sector público, con mandato para guiar el cambio y garantizar la coherencia estratégica. Estas unidades u organismos también han de encargarse de elaborar políticas y normas comunes, de impulsar la adopción de marcos nacionales de interoperabilidad para el intercambio de datos y entre aplicaciones que funcionan de manera independiente, y de facilitar las sinergias y el intercambio de lecciones (OCDE, 2019).
2.3.5. Resultados u outputs de la digitalización
Por último, en la gobernanza digital ciudadana, cada institución reflexiona acerca de cuál es su papel en relación con las personas (arquitectura de valor público), las organizaciones y otras instituciones. Esto le lleva a tener una mirada integrada de cómo se relaciona con otras instituciones para cumplir con su tarea de generar valor público. Al iniciar el análisis desde la normativa o ley que la crea como institución se obtiene un resultado diferente; los aspectos funcionales se orientan más a responder a la autoridad vertical que a una mirada horizontal o de procesos (arquitectura de procesos), con foco en la generación de valor a la ciudadanía.
Esta mirada horizontal de procesos habilita la identificación de los dominios de información (arquitectura de información) que los procesos necesitan para alcanzar el valor público prometido. La mirada de dominios permite identificar cuáles son propios de la institución y, por tanto, quién los crea y tiene la capacidad de eliminarlos, y qué dominios pertenecientes a otra institución está usando, y, por tanto, debe interoperar con ella.
Con los procesos y dominios de información identificados es posible definir con mayor certeza los requerimientos o las necesidades de funcionalidad de las aplicaciones (arquitectura de aplicaciones), y, a través de estas, identificar las arquitecturas tecnológicas y de plataformas necesarias para esas aplicaciones. Por ejemplo, los modelos de provisión (alojamiento local o en la nube) pasan a ser una definición desde la propuesta de valor público y requerimiento de procesos, más que una definición técnica. Además, la implementación de iniciativas de interoperabilidad demandaría un cambio de paradigma que comprende, al menos, los siguientes aspectos:
- Cambio cultural: servir a la ciudadanía. Por consiguiente, la persona usuaria está en el centro de la gestión de la institución.
- Cambios en los procesos: diseñados para servir a los habitantes de un territorio, procurando eficiencia y eficacia en el servicio.
- Cambios en la institución: se organizan de manera coordinada y armoniosa, propiciando la visión compartida de sus aspectos estratégicos.
- Cambio en las formas de relación: se propicia una relación cercana con la ciudadanía,garantizando un trato igualitario y no discriminatorio.
Todo lo expuesto implica trabajar una propuesta de valor que incorpore estos elementos (véase la siguiente figura).
Este enfoque se asemeja a la accountability ambiental, definida en los principios de gobernanza para la rendición de cuentas (apartado 2.2.). En el cual, las tecnologías de la información y la comunicación se complementan con los procesos de gobernanza, pero sobre todo con las personas; y, en última instancia, con la incorporación y participación de estas. No se puede pensar en cambios y profundización democrática, ni en la calidad de los procesos administrativos, así como en la prestación de servicios, sin considerar la complementariedad entre esos elementos básicos para una gestión más humanista y ciudadana. Sobre todo, si pensamos en objetivos sociales a corto y medio plazo, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, que se encuentran como horizontes de acción para organizaciones públicas y privadas en el entorno de la CAPV.
Esta parte ha expuesto las principales definiciones teóricas y conceptuales acerca de la accountability, definiendo sus procesos (consecuencialistas y sustantivos), sus principios en la gobernanza (responsabilidad, transparencia, responsividad, participación) así como las principales definiciones de gobierno digital, el índice de gobernanza digital, y algunos pasos básicos para interpretar e implementar una calidad más democrática y social en la transición digital. A continuación, pasamos a exponer los resultados y la discusión del estudio de la red de gobernanza digital en Euskadi, considerando los actores de nuestra muestra y los pasos indicados en la metodología.
La siguiente Parte 3, analiza los valores, roles y herramientas de los actores en la TD en Euskadi. La Parte 4 analiza más dimensiones de la TD con énfasis en la participación ciudadana en Euskadi. Por último, la Parte 5 se dedica a construir los mapas de nuestra red de actores, en términos de conexiones, nivel de centralidad, y niveles de administración.