Con base en la discusión teórica y metodológica, y con base en las respuestas de la primera ronda Delphi, se han identificado diferentes niveles de participación para profundizar sobre este principio. Dentro de los principios de accountability (responsabilidad, responsividad, transparencia, y participación), la participación sería el que más necesita ser desarrollado en las prácticas y por los distintos actores de la TD. Al final, se trata de integrar a la ciudadanía a través de diferentes formas, desde una manera pasiva a activa, desde estrategias como votación, consulta, co-decisión, así como de decisiones donde se escuche a las personas con capacidad vinculante. Al mismo tiempo, como en las respuestas Delphi se ha identificado una sobrerrepresentación de la TD en las dos primeras dimensiones (Dimensión Político/Legal y Dimensión de Servicios), sería importante fomentar acciones o instrumentos para fomentar las dos últimas. Para ello, a través de las opiniones de los expertos, se pensó que un camino hacia ese fin sería aumentar la participación ciudadana de forma más incisiva. Para ello, y con base en la literatura de la Parte 1, se consideraron tres grados de participación ciudadana:
- Nivel I: RETÓRICO. Consiste en campañas de divulgación y acciones de concientización hacia la ciudadana.
- Nivel II: CONSULTIVO. Consiste en “oír” a la ciudadanía a través de consultas para formular acciones o desarrollar servicios (antes o después de determinada acción).
- Nivel III. CO-DECISORIO. Consiste en “trabajar lado a lado” con la ciudadanía a través de acciones vinculantes donde el público participa en la propia toma de decisiones (durante determinada acción) de forma continua.
Considerando esos niveles, se pidió a las personas expertas que respondieran:
“Aunque no sea un objetivo directo en su organización ¿Cómo se podría mejorar la participación ciudadana en su organización en los niveles I y II?” y
“¿Cómo sería posible alcanzar o mejorar el nivel III en su organización? Cite ejemplos concretos o ideas de cara al futuro.”
En ese sentido, se califica con 1 punto la respuesta y justificación a cada pregunta (total 2 puntos), ya que, del punto de vista normativo, estas dimensiones complementan la capacidad fáctica o presencia en las dimensiones de la TD, permitiendo obtener una potencial para promover una dimensión más social y participativa; lo que es fundamental para construir un mapa dinámico de la red de gobernanza digital en Euskadi en la siguiente parte de presente estudio.
En el campo C1 (Ciberseguridad), una entidad de ciberseguridad (2 puntos) respondió que, en el Nivel I, se necesitan promover campañas más estratégicas y focalizadas, aunque se necesita de más recursos y personal. “En el nivel I se podría evolucionar el modelo actual de las acciones de concienciación. Actualmente se hacen a demanda, con un enfoque reactivo. La evolución podría ser hacia campañas planificadas y dirigidas a diferentes colectivos. [Pero] Requiere más recursos económicos y humanos” (A.11). En el Nivel II, “[E]l Centro Vasco de Ciberseguridad no tiene un rol, se hace todo a través de SPRI que es la entidad jurídica de la que dependemos”. Esta dependencia al Grupo SPRI (Agencia Vasca de Desarrollo Empresarial) ya fue comentada en los roles y conexiones de este actor en anteriores apartados. En el Nivel III, se menciona que se trabajan con empresas en convenios administrativos. Es decir, “El único ámbito público en el que podemos actuar es aquel que nos relaciona con las empresas. Ya trabajamos de manera alineada porque tenemos un convenio firmado con la asociación Cybasque. Ese acuerdo establece acciones conjuntas y coordinadas para llevar a buen término el Plan Estratégico para el desarrollo y especialización del sector vasco de la ciberseguridad” (A.11). Aquí se ve una participación de nivel co-decisorio ya que las propias empresas serían las interesadas en ser asesoradas y respaldadas por los programas y acciones de este actor.
En el campo C2 (Protección de datos), se carece de respuestas. Es probable que la agencia reguladora de datos personales tenga sobre todo presencia en el nivel 1, ya que trabaja con campañas de información y herramientas de comunicación como visto en anteriores secciones. Hay dudas si tiene presencia contundente en los otros niveles, ya que su prerrogativa consistiría en trasponer la normativa en materia de datos personales de manera vertical, es decir, es una obligación de organismos públicos y privados el cumplimiento y adopción de este marco regulatorio. No se trataría, por lo tanto, de una aproximación de la ciudadanía en forma de participación, si no del cumplimiento de leyes.
En el campo C3 (Gobierno Digital), desde un órgano de gobierno abierto (2 puntos), una persona representante sostiene que se pueden mejorar los niveles I y II teniendo en cuenta a las personas de forma “ex ante” (accountability consecuencialista). Es decir, se debería pensar “en las diferentes fases de implementación de acciones, en consejos consultivos continuados en el tiempo. [Habría que desarrollarse] un órgano de referencia en participación ciudadana con mejores prácticas de aquí y fuera” (A.31); cuestiones que se están planteando actualmente con la colaboración de OGP. En el Nivel III, se defiende que hay que “Impulsar a los diferentes departamentos del gobierno a fomentar la colaboración activa con la ciudadanía en las distintas fases de sus proyectos, bien a través de consejos consultivos continuados en el tiempo o bien con otros específicos por tema. Teniendo también un órgano de referencia en participación ciudadana que esté al tanto de las novedades de experiencias y herramientas habidas en la propia organización y en el exterior” (A.31). En esta respuesta, se alude a un modelo de participación que sea coordinado por una entidad administrativa, un nodo centralizador, que debería estar al corriente de las mejores experiencias en materia de participación en nuestro contexto y afuera, así como en integración de la ciudadanía en las diferentes fases de elaboración e implementación de proyectos.
En el campo C3, una entidad de TICs en Bizkaia (1 punto) menciona que en los Niveles I y II ya se hacen acciones para recibir inputs de las herramientas elaboradas. Sin embargo, como no se mencionan qué acciones ni cómo pueden ser mejoradas, no se puntúa este criterio. En relación a cómo mejorar el Nivel III, se menciona que “a través de mesas redondas con la ciudadanía, diálogos participativos de eventos y a través de herramientas participativas estilo WEthePEOPLE. Sin olvidarse de los CAU-s dedicados a resolver problemas técnicos a la ciudadanía” (A.32).
En el campo C3, desde una entidad de datos abiertos en Euskadi (2 puntos) se menciona que se puede mejorar Nivel I “mediante campañas en medios digitales (redes sociales, etc.) y de comunicación”, el Nivel II “mediante consultas realizadas a través Irekia, la plataforma de participación ciudadana del Gobierno Vasco”. Y para mejorar el Nivel III hay que pensar ex ante y a posteriori la participación ciudadana, es decir, se necesita: “Incorporar grupos de trabajo con la ciudadanía, y realizar test de usuarios con ciudadanía cuando se digitalicen servicios o se pretendan mejorar” (A.33). Estas medidas pueden ser consideradas como buenas prácticas y coinciden con las respuestas de otros actores de este campo en el sentido de fomentar la participación en el diseño de los procesos y de forma constante. Sin embargo, todavía son proposiciones de mejora. Veremos las prácticas en la próxima sesión.
En el campo C3, desde un órgano de transformación digital y emprendimiento (2 puntos) se menciona que, para mejorar los niveles I (retórico) y II (consultivo) de participación, sería necesario realizar “campañas de divulgación, en publicaciones y foros, promoviendo una cultura de consultar a los ‘stakeholders’, […] en nuestra organización se practica sobre todo el nivel I y II, algo menos el III, pero sí es importante buscar a la ciudadanía, esto ya se hace, pero por supuesto siempre se puede mejorar” (A.35). En lo relativo al nivel III (codecisión), se menciona que este nivel dialoga con la dimensión crítica, pero “desgraciadamente creo que el contexto actual de polarización en el que vivimos (amplificada a veces por la TD), hace difícil avanzar en todo lo relacionado a la codecisión. El pensamiento crítico a veces consiste en la crítica por la crítica, echo de menos propuestas… […] creo en una codecisión pero si las administraciones y la ciudadanía asumen retos de forma conjunta, muchas veces la ciudadanía entiende la codecisión como la capacidad para bloquear iniciativas; nos falta cultura de colaboración entre ambas partes” (A.35). Por ejemplo, se menciona que hay una experiencia de Presupuestos Participativos [experiencia de innovación democrática mencionada en la Parte 1] que está funcionando lentamente, esto nos hace pensar entre los espacios de poder y de la ciudadanía, […] no hay una avalancha de propuestas y de participación”. Además, “[m]anifestar que algo no nos gusta es más fácil, pero comprometerse y también proponer es más difícil, incluso por parte de aquellos colectivos más críticos, esto generaría un ambiente de más confianza. Si se entiende la ciudadanía como un agente que solo crítica, esto dificulta también la participación” (A.35). Esto pone en relieve que, dentro de la gobernanza, pueden surgir problemas derivados de los bloqueos políticos y de gestión, lo que crea una desconfianza y un contexto que no favorecen la participación, ni el diálogo entre las instituciones y la ciudadanía. Además, eso expresaría que la participación, para tener una calidad sustantiva más elevada, necesita de una esfera pública informada, propositiva, y de actores sociales digamos “racionales” y “bien intencionados”. Lo que resalta una de las limitaciones más estudiadas de la democracia deliberativa, en la medida que las democracias actuales también se fundamentan en posiciones emocionales, en actores con asimetría informativa, en baja participación y en que el conflicto tiene un componente promotor en la constitución de las preferencias y de posiciones políticas (Buchanan, 2002; Connolly, 2013; Mouffe, 2013). Sin embargo, como canalizar esa visión agonística, institucionalizando sus aportes sin apagar su energía y capacidad de movilización social, continúa siendo un reto en los estudios y en la práctica político-administrativa en la actualidad (Dryzek, 2005; Lowndes & Paxton, 2018).
En el campo C3, desde un órgano de acceso a información en Euskadi (2 puntos), una persona experta menciona que se puede progresar en los Niveles I y II a través de: “la mejora del lenguaje en los mensajes, lenguaje sencillo y de impacto, la implicación de líderes políticos en los procesos participativos y de colaboración, la accesibilidad de documentación y sesiones con diversidad de perspectivas, abrir, escuchar y contribuir a la decisión, el ajuste de expectativas realista, la no utilización como marketing de los procesos de participación ciudadana, si no ha habido decisión colaborativa” (A.36). Aquí es importante resaltar que se menciona una especie de ‘maquillaje’ que se puede hacer en determinados procesos de gobernanza a través de la participación. Es decir, esta no debe ser adoptada sin criterios y debe ser pensada y evaluada para aumentar la calidad democrática de las acciones gubernamentales. Su no utilización como estrategia de marketing es algo que debería imprimir una cualidad pública y de la gobernanza, ya que, de lo contrario, se vaciaría la participación de su capacidad de promoción de legitimidad de las decisiones, lo que, en última instancia, es el objetivo de la accountability como hemos planteado en la parte teórica. Para mejorar el Nivel III, se menciona que “hay que experimentar” en nuevas formas de democracia y participación, sea a través de “la participación por sorteo, la democracia deliberativa representativa, los procesos participativos con intermediarios facilitadores, el desarrollo de habilidades para la negociación, la gestión de conflictos, la ayuda a la toma de decisiones compartidas” (A.36). Veremos si se mencionan prácticas de cómo implementar dichas recomendaciones en la siguiente sección.
En el campo C4, una cooperativa de servicios sociales respondió a esta ronda de preguntas. En este mismo campo, el laboratorio de tecnologías ciudadanas de Bilbao (2 puntos) reiteró algunas ideas ya contenidas en las actas oficiales y la página web, como a la colaboración con el tejido social local, la co-creación de tecnologías maker, y las residencias con jóvenes y la formación profesional ofrecida (Nivel I, II y III). Aunque no se profundizaron esas ideas, estas puedan tener mucho potencial para ampliar los niveles de participación a nivel co-decisorio, ya que dependen de la propia participación de la ciudadanía para que los proyectos tengan sentido. A parte, son los propios participantes los que se benefician directamente de las iniciativas de este actor.
En el campo C4 (Sociedad Civil), desde el sector académico y de evaluación externa (2 puntos), se menciona que se pueden mejorar los Niveles 1 y II “con dinámicas específicas a estudiantes”, aunque no se desarrolla o menciona el cómo. En el Nivel III, se puede mejorar la participación con órganos colegiados de trabajadores y con herramientas específicas en decisiones no complejas: “Puede haber elementos de participación de los distintos grupos de trabajadores en los órganos colegiados a través de herramientas específicas para toma de decisiones en cuestiones no demasiado complejas” (A.43). Esto es importante porque se verifica una visión donde la participación puede ser mejorada con herramientas horizontales, pero solo hasta cierto punto. Es decir, la participación no tendría que ser una panacea para todos los procesos administrativos, algunas decisiones más técnicas podrían ser tomadas sin esta práctica y dependerían menos de ella. Esto es entendible, ya que la accountability, como mencionado en la definición, es también consecuencialista, y no necesariamente adopta todos sus principios en todas sus fases. Sin embargo, también se cuestiona hasta qué punto existe una barrera entre decisiones técnicas refractarias a la participación, y prácticas que sí deben integrar la participación. Si el criterio es puramente técnico o de expertise, se puede caer en procesos excluyentes o en áreas blindadas a la ciudadanía que pueden convertirse en focos de tecnocracia, o en simplemente en áreas que ignorar una mayor legitimación social. Esta tensión constante entre eficacia y calidad participativa es muy conocida en estudios de democracia participativa, tal como mostrado en la literatura (Kutay, 2015; Lima, 2019).
En el campo C4 , desde una entidad horizontal de prácticas colaborativas (2 puntos), se menciona que se pueden mejorar el Nivel I y II. Para ello, “La participación del ‘público’ o la ciudadanía es sólo una parte del trabajo y actividades deben trabajar colectivamente usando múltiples herramientas de trabajo online, sobre todo documentos y gráficos compartidos y software para videollamadas” (A.44). Para mejorar el Nivel III, en actividades más enfocadas al público como convocatorias y actividades participativas, “sería necesario evaluar cómo se llevan a cabo junto con los/las participantes. De hecho, se da la paradoja de que algunas actividades pueden llegar a ser más inclusivas o permitir más participación si preservaran canales de participación online, que se popularizaron durante la pandemia (modelos 100% online, modelos híbridos), pero que últimamente se están dejando de usar” (A.44). Aquí subyace en cómo se pueden combinar herramientas online y offline para mejorar la calidad de la participación, así como su nivel de alcance. Pero también se recuerda que la participación es, muchas veces, contingente, es decir, la implicación ciudadana directa o semidirecta requiere de tiempo, energía, disposición, y acuerdos con otros actores que van más allá de las herramientas iniciales y de la propia participación. Esas variables espacio-temporales de la participación también son muy conocidas en la literatura. Balderacchi (2016), por ejemplo, sugiere que, paradójicamente, el establecimiento de instituciones participativas eficaces e inclusivas puede ser menos factible donde los mecanismos participativos aparecen, a primera vista, como los más necesarios y prometedores. Esto se explicaría porque, en contextos de fragilidad institucional y baja calidad administrativa, la calidad participativa para rellenar esos espacios se vería comprometida a la par de la calidad en la propia gobernanza.